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譚浩俊:創新自然資源資產的所有權實現形式

2019-04-18 08:27 來源?:?上海證券報?????

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為加快健全自然資源資產產權制度,中辦、國辦近日印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(簡稱《指導意見》),把自然資源資產歸誰所有、如何保護、怎樣開發、誰來監管等方面的問題講得十分明確。特別是“以完善自然資源資產產權體系為重點,以落實產權主體為關鍵”的要求,點出了自然資源產權制度改革的要害:加快構建分類科學的自然資源資產產權體系,處理好所有權和使用權的關系,創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。

依據《指導意見》,到2020年,歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立,自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升,為完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐。

無論國有資產還是自然資源資產,產權主體都是非常關鍵。因此,落實產權主體,是產權制度改革的關鍵,也是自然資源產權制度改革能否向縱深推進的核心。如果產權主體都不明確,產權制度改革就很難取得突破性進展。即便勉強為之,也會留下許多風險隱患,甚至會出現侵犯產權主體權利,損害產權所有人利益的行為。

而自然資源同樣需要在產權主體的確認方面有明確界定,避免產權主體不明確留下的“后遺癥”。《指導意見》這次明確提出,“落實承包土地所有權、承包權、經營權‘三權分置’,開展經營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’。”換言之,無論土地還是宅基地,都是“三權分置”,所有權歸國家,承包權或資格權歸農民,經營權或使用權則可轉讓、入股、抵押,從而有效提升土地和宅基地的使用效率,特別是土地的集約使用,能為保護18億畝耕地打下堅實基礎,也能為確保糧食安全、蔬菜供應等提供良好條件。

實踐證明,土地流轉確實起到了提高土地集約使用效率、土地產出效率等方面的效果。尤其農民大量進城務工帶來的土地使用和種植效率不高、土地拋荒現象嚴重的問題,得到了比較好的解決。同時,糧食和農作物產量也較農民分散經營、分散種植有了較大的提高。更為重要的是,通過土地的集約使用和集中種植,農村留守人員也有了新的就業空間,能比自己種植多一份收入。

對宅基地來說,如何通過確權,通過產權主體的確認,讓農村的宅基地“動”起來,能帶著“價值”去動,也非常重要。宅基地是能提高農民收入水平非常重要的資產,也是非常重要的渠道。所以,《指導意見》對宅基地的產權主體明確提出“三權分置”,這為下一步宅基地產權制度改革打下了非常好的基礎。

為了更好地發揮建設用地的作用,提高建設用地的使用效率,《指導意見》對建設用地地上、地表和地下也提出了分別設立使用權,促進空間合理開發利用的要求。這也意味著,今后,建設用地使用也必須分門別類,設立不同用途,有的還必須統一規劃、統一使用。特別是地下空間,要能成為地上和地表的有效補充,以減輕地上和地表的各種壓力,真正達到土地集約使用的目的。

不僅如此,《指導意見》對其他方面的自然資源,如礦山、海洋、灘涂、地下水等,也都提出了產權主體的要求。從總體上說,我國自然資源資產,由國務院自然資源主管部門統一行使全民所有者職責。在此基礎上,探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。筆者以為,在此特別需要引起關注的是,《指導意見》對如何加強農村集體自然資源資產管理、確定產權主體做了比較明確的說明。《指導意見》指出,推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權,依法落實農村集體經濟組織特別法人地位,明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權,增強對農村集體所有自然資源資產的管理和經營能力,農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。

再清楚不過,農村集體自然資源資產的產權主體已經確定,今后,涉及這些方面的資產,就必須通過集體經濟組織來決定。農村集體經濟組織是代表全體農民的,組織中的成員都有話語權。這也就是說,凡是自然資源資產的使用權轉讓、入股、抵押,都必須經過組織成員的共同研究和討論,在絕大多數人都同意的情況下才能著手。

當然,自然資源資產的產權主體界定很復雜,在具體操作過程中還有不少需要完善和補充的地方,還需要更多配套措施。如農村自然資源資產和村集體資產的界限怎么劃分,自然保護地的采礦權、取水權等權利,涉及個人利益和集體組織利益的關系如何處理等,都還需要更深入的研究,相關政策也還有待進一步細化。(作者譚浩俊系資深財經評論人)

責任編輯:吳芃
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